Chi trả dịch vụ hệ sinh thái: Nên chọn quy mô nào?

ThienNhien.Net - Chi trả dịch vụ hệ sinh thái (PES), hay nói rộng ra là chiến lược bảo tồn dựa vào thị trường, đang thu hút sự quan tâm của Việt Nam và nhiều quốc gia khác trong khu vực.

Lớn hay nhỏ là tốt?

Đó là câu hỏi quan trọng cho bất cứ Chương trình PES nào. Liệu có phải quy mô lớn sẽ có lợi thế hơn, như nhiều người vẫn nhận định? Với một số kinh nghiệm đúc kết từ Châu Mỹ La Tinh, hẳn chúng ta có thể rút ra những bài học cho chính mình.

Lựa chọn được đúng quy mô để hoạt động là điều tối quan trọng khi thực hiện một chương trình PES cho lưu vực (còn gọi là chương trình PWS - chi trả dịch vụ lưu vực), bởi như vậy, nó sẽ phát huy được tính hiệu quả về chi phí, tính bền vững, tính bình đẳng và đạt được các chỉ số đánh giá khác ở mức cao.

Thông thường, quy mô lớn được đánh giá là hiệu quả về mặt kinh tế và quản lý. Bởi lẽ, chi phí khởi động và vận hành sẽ chiếm tỉ lệ nhỏ trong một chương trình PES quy mô lớn. Nếu nhà nước được xem là một tổ chức quản lý tài nguyên tốt thì những sáng kiến cấp quốc gia do nhà nước quản lý và vận hành sẽ phát huy tính pháp lý cho chương trình PES và thúc đẩy nó nhanh chóng được triển khai hơn.

Việc tiếp cận các nhà đầu tư (người mua dịch vụ) cũng sẽ dễ dàng hơn ở quy mô này. Các nhà tài trợ, nguồn cung cấp tài chính để khởi động các chương trình PES, cũng thường thích viễn cảnh về các tác động tầm cỡ lớn, mang lại lợi ích cho nhiều người. Còn đối với công tác vận động chính sách, tác động càng lớn thì càng tốt.

Mặt trái của quy mô lớn

Tuy nhiên, đối với các chương trình PES, quy mô lớn cũng có những điểm yếu.

Thực tế, một số chương trình PES của nhà nước có quy mô quá lớn nên khó đáp ứng nhu cầu của các bên có liên quan. Vì vậy nhiều quốc gia đang phát triển đã ban hành các chính sách phân quyền, nhằm giảm quy mô - hoặc chia nhỏ ra - các chương trình quy mô lớn để tạo tính minh bạch và làm cho chương trình phù hợp hơn.

Các chương trình quy mô lớn do nhà nước vận hành cũng có thể có rủi ro bị thiên lệch do các mục tiêu cạnh tranh khác nhau của nhà nước. Có thể minh họa bằng chương trình lưu vực cấp quốc gia của Mexico. Ban đầu họ chọn các vùng bị đe dọa mất rừng cao, nhưng sau một số năm, trọng tâm của chương trình bị thiên lệch sang những người cung cấp dịch vụ là người nghèo nhất. Điều này vô tình đã làm giảm đi tính “gia tăng”(*) môi trường của chương trình. Các chương trình PES cấp quốc gia như ở Trung Quốc, Costa Rica, Mexico cũng gặp khó trong việc xác định các vùng có giá trị cao và đang bị đe dọa nhiều.

Ngoài ra, các chương trình này cũng bị yếu điểm về phân biệt các mức chi trả khác nhau theo không gian – một trong những điều tối quan trọng làm gia tăng hiệu quả của chương trình PES, bởi khi các mức chi trả là cố định, chúng không phản ánh được sự khác biệt về chất lượng và số lượng dịch vụ cung cấp. Các tín hiệu kinh tế chính giữa người mua và người bán khi đó không tồn tại và điều này làm cho việc phân bổ nguồn lực kém hiệu quả.

Quy mô nhỏ hơn không có nghĩa là hiệu quả nhỏ hơn

Trong trường hợp chính quyền địa phương được trao quyền đáng kể trong việc ra quyết định, tài chính hóa ở cấp địa phương là hợp lý. Lấy một ví dụ thực tế ở Colombia, quốc gia đang nỗ lực để tạo ra một hệ thống PWS. Cơ hội thành công tốt nhất cho Colombia được cho là ở quy mô cấp địa phương/vùng (corporaciones autónomas). Các cơ quan môi trường vùng (trong phạm vi quốc gia) thu các khoản chi trả bắt buộc từ các nhà sản xuất thủy điện và người sử dụng nước phục vụ cho công nghiệp.

Đối với các chương trình do người sử dụng dịch vụ cung cấp tài chính, quy mô của chương trình PWS nên phù hợp với các yêu cầu về dịch vụ sinh cảnh mà người sử dụng mong muốn. Theo đó, không gian hợp lý nhất để bắt đầu thường là một lưu vực nhỏ.

Bên cạnh yếu tố về sinh cảnh của dịch vụ, các nhân tố về chính trị, xã hội và kinh tế cũng quan trọng trong việc ra quyết định về quy mô dự án. Một loạt các yếu tố khác cũng cần phải được xem xét như nguồn tài chính; các dịch vụ chính và dịch vụ phụ được cung cấp; những người sử dụng dịch vụ tương thích; phạm vi của lưu vực; bối cảnh quản lý; khả năng nhân rộng hoặc thu hẹp và khoảng thời gian (ví dụ thời hạn của hợp đồng).

Ngoài lợi thế về tính linh hoạt và tập trung, các chương trình PWS quy mô nhỏ khuyến khích được sự tham gia của các bên liên quan và lôi kéo họ cùng bàn bạc tìm kiếm giải pháp chung.

Về mặt nhược điểm, các chương trình PWS quy mô nhỏ sẽ phải gánh chịu chi phí giao dịch cao và sẽ chịu ảnh hưởng bởi chính sách hơn là việc gây ảnh hưởng đến chính sách. Ngoài ra, các sáng kiến phát sinh sẽ các tác động chỉ trong phạm vi hạn chế.

Khi nào việc mở rộng quy mô có ý nghĩa?

Khi một chương trình thí điểm thành công, có thể tạo ra động lực để mở rộng quy mô. Nhưng khi nào việc “mở rộng” là một ý kiến hay?

Để trả lời cho câu hỏi đó, chúng ta hãy thử phân tích trường hợp sau. Hãy tưởng tượng một chương trình PWS thành công trong việc giảm bồi lắng phù sa cho một ngôi làng. Câu hỏi đầu tiền cần đặt ra trước khi mở rộng quy mô là: Liệu chương trình PWS có thể được mở rộng ra toàn bộ lưu vực của vùng ảnh hưởng tiềm năng hay không?

Câu trả lời là "Có", nếu một số điều kiện được thỏa mãn: Thứ nhất, những người sử dụng nước phải sẵn lòng để chi trả với quy mô lớn hơn. Thứ hai, các vùng quan trọng cần phải được phân bố khá đồng đều trong toàn lưu vực. Cuối cùng, việc cung cấp dịch vụ cần phải được cải thiện đáng kể.

Mặt khác, nếu các mối đe dọa môi trường tập trung ở một số “điểm nóng”, vốn đã nằm trong vùng dự án trước đó, và nếu nguồn lực của những người sử dụng bị hạn chế, việc mở rộng quy mô trong phạm vi lưu vực sẽ là không phù hợp, không khả thi.

Cũng có một câu hỏi nữa đặt ra là Chương trình PWS có nên được mở rộng ra ngoài một lưu vực không?

Trong một số điều kiện cụ thể, điều này là hợp lý. Chẳng hạn, như trường hợp việc bổ sung nước ngầm của một khu vực phụ thuộc trực tiếp vào sự duy trì các lưu vực lân cận.

Việc mở rộng quy mô cũng có thể phù hợp nếu một vài dịch vụ từ cùng một lưu vực được bán đồng thời với nhau. Ví dụ, nếu một chương trình PES cung cấp các dịch vụ carbon bên cạnh dịch vụ về nước thì việc mở rộng quy mô ngoài phạm vi một lưu vực có thể có ý nghĩa, bởi vì các dịch vụ carbon không giới hạn chỉ trong một lưu vực. Nếu chương trình nhắm tới việc tạo ra các lợi ích sinh thái lồng ghép (ví dụ nhằm tạo ra hành lang đa dạng sinh học), việc nhân rộng quy mô cũng có thể là một phương án tốt.

Quy mô nào phù hợp cho Việt Nam?

Đầu năm 2008, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (MARD) đã xây dựng chính sách Chi trả dịch vụ môi trường rừng cho ngành lâm nghiệp. Thủ tướng chính phủ đã ban hành quyết định 380/QĐ-TTg ngày 10/04/2008 về chính sách thí điểm chi trả dịch vụ môi trường rừng (PFES), được thực hiện tại Lâm Đồng và Sơn La. Sắp tới chính sách này sẽ được nhân rộng ra toàn quốc.

Việc thực hiện thành công mô hình tại 2 tỉnh đã cho thấy tiềm năng to lớn của việc nhân rộng chính sách trong tương lai đối với việc tăng hiệu quả bảo vệ rừng và cải thiện sinh kế người dân. Tuy nhiên, việc nhân rộng không phải sẽ diễn ra một cách tự nhiên và không phải hiệu quả tích cực sẽ tự nhiên mà đến.

Tại Việt Nam, việc nhân rộng PFES sẽ gặp phải những khó khăn nhất định, đặc biệt là về cơ sở khoa học tin cậy sử dụng trong việc tính toán giá trị của dịch vụ mà rừng cung cấp, đi kèm với nó là nguồn ngân sách sử dụng để thực hiện công việc này. Ngoài ra, các khó khăn sẽ gặp phải là việc phân chia lợi ích giữa các bên liên quan thu được từ người mua dịch vụ. Một chương trình lớn về PES có thể bao gồm một số địa phương khác nhau, nơi rừng cung cấp chất lượng dịch vụ khác nhau. Vậy cơ chế để phân chia lợi ích giữa các địa phương, và trong từng địa phương giữa những nhóm hưởng lợi khác nhau như thế nào là điều vẫn còn phải bàn thảo.

Phần đầu của bài viết này đã bàn về những khía cạnh quan trọng giúp cho việc ra quyết định về quy mô của chương trình PES. Ngoài những vấn đề trên, việc nhân rộng có hiệu quả hay không trong bối cảnh của nước ta còn phụ thuộc vào người mua dịch vụ. Trong một cuộc hội thảo Quốc gia tại Hà Nội ngày 26 tháng 2 năm 2010 về Xây dựng nghị định PFES do Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn chủ trì, ông Giám đốc công ty dịch vụ Hương Sơn, Hà Tĩnh – đơn vị quản lý 38.000 ha rừng phòng hộ cho biết nếu thực chương trình PFES của Chính phủ, mỗi năm đơn vị chỉ thu được khoảng 40 triệu đồng, lý do bởi có quá ít người mua dịch vụ trên địa bàn.

Điều này đặt ra câu hỏi vậy việc nhân rộng sẽ giúp giải quyết vấn đề gì nếu không có người mua dịch vụ?

Sven Wunder, Chris Santiago và Tô Xuân Phúc
(Tiến sĩ Sven Wunder hiện là chuyên gia cao cấp của chương trình Lâm nghiệp và Sinh kế thuộc Trung tâm Nghiên cứu Lâm nghiệp Quốc tế. Với bằng tiến sĩ về kinh tế nông nghiệp, ông là một trong những chuyên gia hàng đầu thế giới về Chi trả dịch vụ môi trường.

Chris Santiago là nhà báo và biên tập viên độc lập, hiện đang làm tư vấn cho tổ chức Forest Trends và một số tổ chức khác.

Tiến sĩ Tô Xuân Phúc hiện đang công tác tại tổ chức quốc tế Forest Trends. Ông có nhiều nghiên cứu về quản trị rừng, sinh kế người dân và thương mại gỗ.)